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曹参，沛县（今江苏徐州西北）人，秦始皇时曾主管沛县监狱，是萧何的同事，与刘邦是同乡。萧何是文职人员，曹参既能冲锋陷阵，又善于指挥作战，是个文而兼武的全才。曾参与萧何年轻时交情不坏，后来二人封侯拜将，关系刘邦做皇帝时，分封他的儿子为诸侯国王。曹参交还丞相印，出任齐王刘肥的相国。刘邦死后，惠帝继位，当年重新颁布诸侯国相国的职责条令。曹参意识到责任重大，开始着手研究治理齐国的方针政策。由武转文，由军政到民政，曹参深感力不从心，当下召集齐国有威望的老人及知识分子开会。会上曹参很诚恳地说：“今天请来诸位是想请你们介绍一下齐国的风俗人情，然后根据具体情况，制定治理齐国的方针大计。今天在座的老人经验丰富，年轻人学问渊博，请大家不必客气，畅所欲言，不要忌讳。”当时与会的有百十余人，他们见曹参的态度诚恳，便开诚布公地说出各自的想法。会是开得十分热烈，但各人说法不一，曹参不知究竟哪种意见切实可行（言人人殊）。后来听说有一位盖公，据传，他对黄帝、老子的思想很有研究。曾参立即派人带上一笔巨款，礼聘盖公来商议治国大法。二人一见面，盖公很坦诚地说：“老子说过‘治大国就像煎小鱼一样（治大国若烹小鲜）’，不能乱翻动，那样会将鱼煎碎了。同样，治国不要乱生事，扰乱人们固有的安静。百姓安定了，国家自然安定。”曹参听了，认为非常有道理，当下将自己的办公室让给盖公，并采用盖公的思想治理齐国。曹参在刘邦分封的齐国当了9年丞相，齐国一直富足安定。